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立案登记背景下国家赔偿案件受理探析
作者:刘海红  发布时间:2017-05-31 09:38:24 打印 字号: | |
  一、当前国家赔偿立案工作存在的突出问题

  立案是赔偿工作的第一关,如果立案不当,赔偿程序就无从发挥其应有的功能。近年来我国国家赔偿立案工作逐渐呈现出双重特点:

  一方面,实践中一些赔偿义务机关基于种种原因对赔偿请求人提出的申请不予立案:有的对自赔案件不予立案,漠视赔偿请求人的诉权;有的担心“信访挂账”或考核、绩效受到影响,与赔偿请求人“私了”,使案件在法治轨道外循环。有的法院混淆诉权和胜诉权,将实体性的获得国家赔偿标准取代程序性的申请国家赔偿标准,人为抬高立案受理条件,对应予立案的案件不予受理。这些做法迫使一些正常寻求救济的赔偿请求人走上不断信访之路。

  另一方面,部分法院对《 国家赔偿法》不够重视,对可以赔偿的行为范围以及各种救济程序之间的关系把握不准,导致一些本来不应当进入国家赔偿程序的案件不当地进入程序。一些赔偿请求人滥用权利,借申请国家赔偿对抗人民法院的执行工作,逃避本应由其承担的债务;有的赔偿请求人甚至抓住某些司法机关求稳心理,借“代理”之名大量收购案源,然后采取非常手段向其施加压力,索取高额赔偿金。实践中,个别法院的审判监督部门、执行部门,推脱责任,盲目引导申请人走国家赔偿程序。这些都很容易引起新的涉诉矛盾和制度功能上的冲突。

  过去,法院主要关注前一方面的问题,并提出过“贯彻积极立案原则,强化赔偿请求人权利的保护意识”的指导思想,强调“要防止有案不受,该立不立,该赔不赔”。其后又概括出“基本事实清楚、基本证据具备就应当立案”的基本原则。现在看来,后一方面的问题同样急需解决。

  二、准确把握国家赔偿案件的立案条件

  实行立案登记制改革后,立案登记不是不需要审查,立案必然审查。立案部门对符合立案条件的国家赔偿案件要及时予以立案,同时坚持用“法定标准”而非其他标准判断是否应予立案。不该立案的案件坚决不立,但要耐心做好释明工作。可以用“优先保障权益,依法形式审查,积极审慎受理”作为当下指导国家赔偿立案工作的基本思想或原则。

  (一)赔偿请求人向作为赔偿义务机关的人民法院提出赔偿申请时的立案条件

  1.赔偿请求人应具备法定的主体资格。即受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿;受害的公民死亡,其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿;受害的法人或者其他组织终止的,其权利承受人有权要求赔偿。2.赔偿义务机关适格。判断义务机关是否适格,笔者认为可以从以下几个原则把握:(1)谁侵权,谁赔偿;(2)谁收获,谁赔偿;(3)是否独立机关法人;(4)赔偿义务机关后置原则。3.有具体的申请事项及理由。4.请求事项属于法定赔偿范围。5.需要通过既定程序完成确认的,已经完成确认。《国家赔偿法解释(一)》第7条、第8条要求相应案件申请国家赔偿必须在刑事诉讼程序或者民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出(但不包括除外情形)。《国家赔偿立案规定》第4条第(4)项要求属于本规定第一条规定的情形。通过对比《国家赔偿法解释(一)》第7条、第8条与《国家赔偿立案规定》第4条第(4)项规定,除了《国家赔偿法》第17条第4、5项、第21条规定外,其余赔偿情形相同。也即《国家赔偿立案规定》的立案条件之一就是符合该解释第一条规定的情形。两者相辅相成,关系密切。作为立案登记的形式审查,赔偿申请人提出自己的申请符合该条规定,势必要提供相应的证据材料。如果刑事诉讼程序或者民事、行政诉讼程序或者执行程序尚未终结,一般而言,申请人无法提供其申请符合《国家赔偿立案规定》第4条第(4)项的初步证据,人民法院不能仅凭赔偿申请人的自述在任何阶段就可受理其国家赔偿申请。那样的话,申请人就会滥用国家赔偿申请权利,冲击刑事追诉程序、审判监督程序以及民事、行政诉讼和执行中的异议、复议、执行监督程序等法定救济程序。当然,对于该项条件,实践中把握从宽。人民法院毕竟还有7天的审查时间,特别对于本院作为赔偿义务机关的案件,完全有条件核实相应的程序是否已经终结,需要通过既定程序完成确认的,是否已经完成确认。对于刑事案件是否审结,原则上要看刑事诉讼的过程是否已终结,对于犯罪嫌疑人的刑事追诉是否已完成,是否已作出能够视为刑事案件终结的生效法律文书和结论性意见等等。具体可参照“两高”《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二条规定。在掌握民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出条件时,也不可一概而论,不能仅以执行未作出终结裁定,简单作为判定执行程序尚未终结的形式要件。有的执行案件,虽未作出执行终结裁定,但执行中止后已不具备恢复执行条件,无法重新启动执行,或者对于不具有执行终结条件的案件以“执行中止”形式结案,致实际损害结果已经发生,且无法通过其他救济途径获得补救的,也应认为执行程序已经实际终结。此外,在民事、行政诉讼程序或者执行程序中,如人民法院已经依法撤销了对妨害诉讼而采取的强制措施,为便于人民群众方便、快捷取得国家赔偿,《国家赔偿法解释(一)》将此情形作例外规定,相关权利人无需等到民事、行政诉讼或执行程序终结,即可以就其损失请求赔偿。《最高人民法院办公厅关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》(2012年12月25日法办[2012]490号)第六、七、八条,《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释〔 2016〕20号2016年9月7 日发布)第十九条均作出了特殊规定。

  (二)赔偿请求人依照《国家赔偿法》第24条、第25条的规定向人民法院赔偿委员会提出赔偿申请时的立案条件

  1.赔偿请求人对作为赔偿义务机关的人民法院作出的是否赔偿的决定不服,依法向人民法院赔偿委员会提出赔偿申请;或者赔偿请求人对复议机关的复议决定不服,依法向人民法院赔偿委员会提出赔偿申请的立案条件。

  赔偿请求人据此申请赔偿的,其立案条件非常简单,只要赔偿请求人提供了复议机关的复议决定,或者作为赔偿义务机关的人民法院作出的是否赔偿的决定,以及能够证明其申请符合法定请求期间,即在收到决定之日起30日内向赔偿委员会提出赔偿申请,收到申请的人民法院就应予立案。此外,根据相关法律规定,并结合实际情况,对于因不可抗力或其他障碍等因素不能正常行使请求权的情形,亦应予以保护,《国家赔偿立案规定》对于此种情形作为符合法定请求期间的除外情形给予同等保护。考虑到表述清晰及便利原则,《 国家赔偿立案规定》将作为赔偿义务机关的人民法院以及复议机关作出决定的不同情形,分别予以表述。

  2.作为赔偿义务机关的人民法院逾期未作出是否赔偿的决定,或者复议机关逾期未作出复议决定,赔偿请求人依法向人民法院赔偿委员会提出赔偿申请的立案条件。

  这种情形下,赔偿请求人申请赔偿的情形是否属于法定的赔偿范围,是否符合主体资格条件,赔偿义务机关、复议机关是否符合法律规定等,并未经过赔偿义务机关、复议机关的形式审查,且实践中有的案件由于赔偿请求人申请赔偿的事由不符合法定范围和条件,故赔偿义务机关、复议机关不予理睬或不出具有关文书。因此,收到申请的人民法院除了应当针对赔偿请求人是否有赔偿义务机关、复议机关已经收到赔偿申请的收讫凭证或者相应证据,以及其申请是否符合法定请求期间或者是否具有法定除外情形等予以审查之外,还应当参照人民法院作为赔偿义务机关时的立案条件,对赔偿请求人提出的赔偿申请予以必要的形式审查,如赔偿请求人是否具备主体资格,赔偿义务机关、复议机关是否符合法律规定等。需要注意的是,对于这类申请国家赔偿案件,除了应当要求赔偿请求人提供相应的证据,还要与赔偿义务机关或其复议机关沟通联系,了解情况后再立案。
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