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人民法院:社会管理创新的重要实践者和忠实守卫者
作者:枣庄市中级人民法院院长 惠从冰  发布时间:2013-09-29 15:37:37 打印 字号: | |
  加强和创新社会管理,是我们党正确面对当前经济社会发展形势作出的重大决策部署。加强和创新社会管理,其目的就是为了追求幸福和谐,其手段就是突出加强法治建设。而法治大厦的建立,需要人民法院充分发挥职能作用。笔者作为一名长期从事法院工作的司法工作者,就如何从司法的角度推进社会管理创新,谈谈自己的想法。

  一、社会管理的终极目标是和谐幸福,和谐幸福的根基是民生安全

  社会和谐运行是社会管理的重要目标。党的十七大报告指出,社会和谐是中国特色社会主义文化的本质属性,没有社会和谐也难以实现科学发展。从社会运行的角度看,构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务,是如何正确面对、科学处理社会发展过程中不可避免的各种矛盾的过程和结果。发展社会事业和促进社会和谐是我们党引领全面建设小康社会必须回答的既紧迫又长远的重大课题。如何构建和谐社会?党中央随后提出了加强社会管理创新的战略部署。社会管理创新与和谐社会建设,可以看作是手段与目的的关系。也就是说,加强社会管理创新的目的是为了社会和谐。从历史文化的角度构看,和谐思想源远流长,儒家理论倡导的“道为用,和为贵”思想对后世的影响非常深远,我们在处理人与人、人与社会的关系时,都是在自觉不自觉地追求和谐。我们的一切活动,都是以和谐作为最高的价值判断标准。从社会秩序的角度看,加强和创新社会管理是为了改变不合理的社会秩序,实现正常的社会管理秩序。其最终的状态就是实现和谐的秩序。可以说,当前和今后一个时期,社会和谐是社会管理创新的终极目标之一。

  群众幸福是社会管理的不懈追求。一切人类努力的伟大目标,在于获得幸福。温家宝总理在十一届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中指出:“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”笔者所工作的枣庄市也在第十次党代会上,郑重地提出了建设“幸福新枣庄”的伟大战略。从党的宗旨来看,全心全意为人民服务,就是为了人民的幸福。邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的核心,也都是为了实现人民的幸福。幸福作为人类社会的一种追求、一种状态、一种结果,是社会发展的最终目标,也是群众的最大心愿。经济社会发展到一定阶段,有了一定的物质基础,群众对幸福的渴望会更加强烈,更加向往追求幸福生活。群众幸福是社会管理的另一个终极目标。

  和谐幸福的根基是民生安全。按照马斯洛的需求层次理论,人的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个层次。其中,生存、安全是最基本的民生需求。在温饱已经基本解决的情况下,民众的最基本需求就是安全问题。安全问题涉及社会各阶层全体人员,是人们普遍关注的问题。俗语说,平安是福。如果涉及群众切身利益的具体问题解决不好,群众没有安全感,整天生活在忧虑、恐惧之中,群众肯定不会感到幸福。同样,如果群众没有或者没有足够的安全感,说明社会运行中某个环节出现了问题,社会也自然不会和谐。实现和谐幸福需要保障民生的安全。

  二、法治是社会管理创新的归依,保障民生安全、实现和谐幸福需要突出加强法治建设

  社会管理创新应当遵循法治规律。没有法治,民生安全得不到充分保障,社会和谐无从谈起,群众幸福也无法实现。

  民生安全需要法治予以保障。民生安全包括个人及家庭成员生命、财产、工作职位安全等方方面面。其说到底就是合法权利的保障问题。如何保障宪法法律赋予公民的这些合法权利?立法分配权利,执法落实权利,司法救济权利。保障这些合法权利,一方面,需要立法、执法予以分配、落实,另一方面,需要司法予以救济。无救济则无权利。司法作为理性地保障权利的最后一道防线,其作用发挥好了,宪法法律赋予公民的合法权利才能够得到切实的保障,应然的权利才能成为实然的权利。没有司法的救济,就没有真正的权利,没有真正的法治。保障了民生的安全问题,也就间接地促进了幸福和谐。

  幸福和谐需要法治予以保障。人类社会在追求和谐幸福的过程中,不可能没有需要处理的重大事务,也不可能没有矛盾纠纷。从人类社会发展的角度看,处理好这些重大事务、解决好这些矛盾纠纷,不外乎有以下几种方式:一是通过丛林法则来解决,其特点是弱肉强食,血腥残暴,为当今文明社会所不齿。二是通过社会革命来解决,其特点是政权争夺、更替,代价惨重。这是社会矛盾不可调和的产物,是执政党所不愿看到的结果,也不是社会矛盾化解的常态。三是通过政策的方式解决,其特点是一事一策、反复性大。政策方式化解矛盾,因其缺乏连续性、稳定性、可操作性,群众对其行为结果缺乏明确的预见性,解决矛盾纠纷的效果比较差。四是法治化解决社会矛盾。把分配社会利益、调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序、解决社会矛盾、调处社会纠纷等全部纳入法治范畴,以法律规范作为是非曲直、公平正义的主要渠道,通过法治程序解决问题。其特点是解决纠纷成本小、处理结果预见性强。在法治的框架下,人与人、人与社会之间的矛盾纠纷都会有一个说理的地方,都能在理性的法律程序下得到妥善化解和终结,并能对矛盾纠纷解决方案及未来生活产生一个基本明确的预期,从而使社会矛盾得到消弭。而社会矛盾的化解过程,也是作为社会矛盾主体的当事人幸福感的提升过程。可以说,法治保障着群众的幸福和谐。

  社会管理及其创新应当遵循法治规律。如前所述,民生安全需要法治,幸福和谐呼唤法治。以幸福和谐为目的,以民生安全为根基的社会管理及其创新也应当遵循法治规律。法治是目前人类社会探索出的治理国家、管理社会事务的最合理的模式,也是实现幸福和谐的最佳模式,在没有其他更合理的模式出现之前,法治就是最优的社会管理模式。当前,社会转型时期,群众幸福感不强,社会不和谐,虽有多方面的原因。但没有完全落实“依法治国”方略精神,宪法法律还没有完全处于至高无上的地位,随意践踏法律、随意侵犯人权的现象仍时有发生,实践中还不能够严格依法办事,执法不严、执法不公,甚至存在选择性执法、暴力野蛮执法等问题,群众的合法权利得不到及时、有效救济,这是众多矛盾纠纷产生、发展、升级的主要原因,也是影响社会和谐、群众幸福的主要因素。因此,我们认为,实现和谐幸福,加强社会管理创新,应当遵循法治规律,坚持“依法治国”方略,在管理社会事务过程中,坚持依法办事,努力做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。特别是在法治理性缺乏、法治思维没有完全树立的现实面前,更要突出加强法治建设,让法治理性贯穿社会管理的方方面面。

  三、人民法院在法治建设中的作用无可替代且日趋重要,确立司法权威才是真正的法治

  “法院是法律帝国的首都。”特别是中国特色社会主义法律体系基本形成后,法律的实施就成为一个核心问题,而一个符合现代司法规律、体现政治文明的司法体制则是这个核心的核心。在这个核心之核心中,法院居于中心和决定性位置。

  司法是保障法律实施、推动法治进程的重要力量。法律实施,就是要把宪法法律赋予公民的抽象的权利义务变成具体的权利义务,从而发挥法的调整社会秩序功能。法律实施,包括执法、司法、守法和法律监督四个环节。其中,司法是法律与其他社会系统相联系的纽带和中介,是实现法的既定目的的重要形式,在法律实施中发挥着至关重要的作用。人民法院一方面通过执法办案进行着具体的法律条款适用,使宪法法律赋予公民应然的权利变成实然的权利,另一方面,通过对公权力的制约,对具体行政执法活动进行着法律上的监督和规范,以国家赋予的司法职权保障着法律有效实施,是重要的法律实施主体。同时,法院在推动法律实施的过程中,通过法律解释、裁判文书说理、判前评断、判后答疑、提出司法建议等制度或者做法弘扬法治的精神,弥补法律的漏洞和不足,推动法治建设不断向前发展,并通过个案的裁判,校正个案上出现的不公正,进而为社会提供一个公平正义的标准,唤醒社会的公平正义意识,使法治的核心价值——正义得到了生动展现。当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,法治建设的重点由立法转向了法律实施。人民法院作为重要的法律实施主体,保障法律实施、推动法治建设的责任会更加重大。

  司法是社会矛盾法治化解决的根本保障。人民法院作为社会系统中的司法机关,在权利救济、公权制约、终结纠纷等方面有着独特和不可替代的优势和特点,也发挥着其他组织、机关不可替代的重要作用。法治社会需要法院,就是因为法院可以把解决复杂社会矛盾的过程技术化、程序化、法律化,能以最小的成本缓和、化解社会的矛盾冲突。如果没有法院,纠纷双方将永无宁日,公权力将变得更加肆无忌惮,受到侵害的合法权利将得不到有效救济。从法院的实际情况看,法院在化解社会矛盾方面做了卓有成效的工作,解决的矛盾纠纷不仅数量大而且绝大多数效果都很好。全省法院每年处理案件数量100多万件,远远高于人民调解、行政调解等其他纠纷解决方式化解的矛盾纠纷数量。经过一审、二审后,全省法院的裁判正确率达到了99.8%,办案质量几乎达到了“四九”黄金的质量标准。试问,这样的工作质量又有哪个机关可与之比拟?而全省法院同期服判息诉率也达到了99.3%。也就是说,经过法院一、二审程序,99.3%以上的纠纷都得到了有效化解。全国法院及山东各地市法院的情况也大致如此。实践证明,法院是化解矛盾的主力军。当前,发展过程中不可避免的各种社会矛盾碰头叠加,经济社会面临着各种可以预见及一些难以预见的风险和挑战,旧的矛盾还没有完全解决,新的矛盾又产生了,法院通过司法手段化解社会矛盾的压力会日益加大。

  确立司法权威才是真正的法治。法治意味着法律至上。如果法律有真正的权威就是一个法治国家。否则,就不是或者不完全是一个法治国家。因为没有司法,法律再好、再多也没有意义。法律的权威是由司法权威转化而来的,司法没有权威,法律不可能有权威。法律的权威需要司法予以维护。一些西方国家,虽然成文法不多,但有权威的司法制度,法院说了算,就毫无疑义地被公认为法治国。确立司法权威,就是确认法院在司法体制中的核心地位,树立法院的权威,这是普世的基本的政治文明。纵观我们,中国特色社会主义法律体系已经形成,但是,因为司法没有权威,法院说了不算,法院虽在救济权利、制约权力、化解纠纷方面都作了很多工作,但是,效果却差强人意。实践中,一些当事人信访不信法(法院)、信权(权力)不信法,认为法院的裁判结果对其不利时,就试图通过到党委、人大、政府上访等方式向法院施加压力,尝试推翻法院的终局裁判或者逃避执行。一些案件结案后,有的长期上访申诉,有的拒不执行,以致涉诉上访、执行难成为社会管理中的难题。其根本原因就是因为我们不是一个完整意义上的法治国家,司法没有足够的权威。我们认为,社会管理创新需要法治,推动法治建设既需要法院充分发挥职能作用,也需要树立司法的权威。

  四、人民法院要积极践行社会管理创新,并在这一过程中赢得和强化司法权威

  推进社会管理创新,应当遵循法治规律,需要树立司法的权威。但树立司法的权威,推动社会管理创新,一方面需要在制度构架、权力配置上进行相应调整,如赋予法院终局裁判权、落实法院的宪政地位,另一方面,也需要法院坚持“有为才能有位”的理念,摆正位置,牢记使命,积极作为,发挥好法院的职能作用,努力推进社会管理创新。

  (一)人民法院要做弘扬法治精神的排头兵。加强和创新社会管理,必须以法治为切入点,坚持“依法治国”基本方略,依法办事,依法管理社会事务。人民法院要树立和深化依法办案的理念,严格遵守法律的有关规定,依法进行诉讼活动,依法裁判案件,特别是在解释法律时,更要遵循法律本意,不能曲解法律;正确处理依法办案与能动司法的关系,在不违反法律有关规定的前提下,积极发挥司法的能动作用,依法维护社会公平正义,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。同时,要通过执法办案和法制宣传,推动全社会树立和培育规则意识、平等意识、权利意识和诚信意识“四种意识”,推动形成学法、知法、守法、用法的良好氛围。

  (二)人民法院要切实化解好社会矛盾。法院处理的矛盾纠纷都是十分普遍而典型的社会矛盾,且都是经其他化解途径所未能解决的,其处理难度更大,处置起来更为棘手。法院处理的案件直接涉及到具体的当事人的现实利益问题,处理结果更易受到各方关注,处置风险更高。稍有不慎,就有可能激化矛盾,引起各方对法院工作的责难。可以说,法院化解矛盾压力非常大。法院把这些案件处理好,就是在履行社会管理职责,就是对社会管理的积极作为和最大贡献。因此,我们要在严格公正司法的基础上,努力从审判执行的各个环节多层次化解矛盾,努力使各类矛盾纠纷在司法程序中得以终结。要坚持能动司法,以对当事人高度负责的态度,积极分析当事人之间产生矛盾纠纷的深层次原因,并有针对性地予以化解,尽可能使他们消除对立,恢复正常的关系和往来。要进一步强化调解意识,特别是对那些利益关系复杂、矛盾容易激化的案件,更要尽可能进行调解,争取取得最佳的办案效果。要认真贯彻党和国家“宽严相济”的刑事政策,对严重刑事犯罪必须继续强调“从严”惩治,对多数一般刑事犯罪要适度“从宽”处理,并做好严与宽的结合文章,切实做到“严中有宽”、“宽以济严”和“宽中有严”、“严以济宽”。要把服判息诉工作贯穿于立案、送达、审判、执行、信访等各个环节,加大判前评断、判后答疑、辨法析理工作力度,努力实现案结事了人和的积极效果。

  (三)人民法院要切实加强对公权力的监督制约。政府在推进社会管理创新中担负着重要职责,其行政权力的规范、有效运行,对社会管理目标的实现有着举足轻重的影响。规范行政权的有效运行,必须以政府权力以外的权力制约权力,而司法是监督行政权力的一种重要手段。法院要理直气壮地行使好法定职权,真正发挥好人民法院的监督制约功能,坚持监督与保护并重,依法审查被诉的具体行政行为,推进法治政府建设。妥善审理涉及工商、城建等行政诉讼案件,依法保护行政相对人诉权,监督行政主体依法行政,支持行政机关依法打击违法占地、危害食品药品安全、破坏自然环境等违法行为,保障有关部门依法履行社会管理职能。加强对检察权、警察权的监督和支持,促进检察权、警察权的正确、规范行使,减少对公民私权利的侵害。

  (四)人民法院要切实加强对权利的救济。保障权利是法治的精髓。只有人们确信自己的权利是安全的,受到侵害一定会得到救济,人们才能安居乐业,才会有努力工作、生产经营、创造财富的积极性,也才能为社会管理奠定坚实的基础。法院作为法治建设的重要推动者,必须进一步强化人权保障的理念,开拓权利救济的思路,全面、及时、有效地保护各个领域、不同性质、不同主体的权利,填补司法对法定权利救济范围的空白。要切实加强对权利的救济力度,正确理解和执行有关法院“受案范围”的规定,依法保护当事人的诉权,认真落实司法救助制度,畅通权利救济渠道。要严格按照法律的规定履行职责,妥善处理各类案件,重点解决好群众关心关注的现实权益问题,特别是在执行、信访等工作中,更要设身处地为当事人着想,想法设法地解决当事人最迫切、最现实的需要。同时,坚持司法为民,强化便民服务,积极推行“假日法庭”、“便民法庭”,实行繁简分流、快速裁判,努力解决告状难、申诉难等问题。

  (五)人民法院要带头维护好自身的司法权威。司法实践中,权威从何而来?我们认为,既需要建立健全有关制度,也需要法院不折不扣地执行法律,公正高效地审理有关案件,带头维护好自身的权威。因此,我们既要反对机械地理解现行法律,更要反对完全无视法律的基本原则和精神,随心所欲地行使裁判权、自由裁量权。要积极推动“阳光”司法,拓展司法公开的广度和深度,自觉接受群众、舆论和社会的监督,依法保障群众对法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权,确保司法权力在阳光下运行。要强化居中裁判的理念,对所有合法权益予以平等保护,切实纠正重领导轻群众、重名人轻百姓、重本地轻外地的司法偏见,真正做到一视同仁、不偏不倚。要坚持以事实为根据、以法律为准绳,自觉抵御方方面面的干扰,正确处理好客观事实和法律事实、执行政策与适用法律、社会效果与法律效果“三个关系”,努力以扎实的工作业绩赢得权威,并带头维护好自己的司法权威。
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